Por Julián Portela. Socio Director. @JulianPortela1

 La Plata, 8/7/2021

Síntesis: La realidad económica provincial también colapsó en el 2020 por la irrupción de este imprevisto sanitario global, y el intervencionismo estatal a todo nivel para paliar sus efectos y propender a la reactivación de la dinámica previa merecen un diagnóstico y una perspectiva jurídica e institucional.

- EMERGENCIA SANITARIA Y COLAPSO PRODUCTIVO: reacciones

A más de un año y medio de su sorpresiva e indeseada irrupción global, luce oportuno trazar un diagnóstico jurídico (normativo, judicial e institucional) sobre los mecanismos regulatorios para la contención de la pandemia, y también sobre los desafíos que se enfrentan para reanimar la actividad económica en la mayor provincia argentina.

El año 2020 nos sorprendió ingratamente con una realidad sanitaria imprevista y universal, con la diseminación de alto riesgo de un virus altamente contagioso (el SarS2 CoVid19), que en lo económico obligó a paralizar inicialmente todas las actividades que no fuesen esenciales, en aras a minimizar la movilidad general y aislar los casos[1]. Nuestro país no fue ajeno a la propagación de esa enfermedad, y desde el 20/3/2020 se dispuso una cuarentena absoluta, con cierre de fronteras para extranjeros y la cancelación de tránsito internacional hasta para los nacionales varados en el extranjero, todo ello por un lapso que excedió con creces los más pesimistas pronósticos originales. Analicemos las principales contingencias derivadas de ello, con particular enfoque en el contexto de la principal provincia argentina: 

a) Emergencia sanitaria y restricciones generales: Timón federal, coordenadas provinciales. Como regla general, fue el Gobierno (Poder Ejecutivo) nacional quien comandó y diseñó las inmediatas y universales restricciones que paralizaron la actividad productiva y civil del país a través del inicial Decreto de Necesidad y Urgencia –DNU- 260/20 del 20/3/2020, que motivó nuestro alerta periodístico de excepcionalidad y no repetición de la vía normativa[3]. Sin embargo, en adelante y aún hasta el presente se repitieron sucesivas prórrogas y modificaciones formales sobre las restricciones iniciales, siempre mediante la discutible vía del DNU, profundizados tras la irrupción de la segunda ola de contagios desde marzo de 2021 y aún presente. Fue en este contexto que la Corte Suprema de Justicia de la Nación dictó el fallo “Gobierno de CABA c/ E.Nacional” CSJ 567/2021 del 4/5/2021 en el que rescató los límites autonómicos de provincias para autorregularse en materias no derivadas (clases presenciales por caso), alertándose en el voto mayoritario (Maqueda-Rosatti, consids. 25/27) que ni siquiera en formato de ley podría ser constitucional una imposición federal de ese sentido a las autoridades locales. Ante tal circunstancia, el Gobierno nacional ha enviado un proyecto de ley marco para regular la pandemia, que tiene media sanción del Senado, pero que ha replicado virtualmente el contenido de los DNUs precedentes, sin abrir márgenes de acción a las autoridades locales. La Provincia de Buenos Aires (PBA), a través principalmente de su gobernador, ha decidido acatar y replicar todas las restricciones de movilidad dispuestas a nivel federal, con particular enfoque en el denominada “Area Metropolitana de Buenos Aires” (AMBA), que incluye no solo la metrópoli, sino también todos los partidos del llamado conurbano bonaerense, con más la región de La Plata. Por ello, la PBA ha acompañado desde el principio (Dec PBA 13/20 y ley 15174 de emergencia sanitaria y prohibición de eventos públicos, siendo la última prórroga la del Dec PBA 270/21 de mayo último) y hasta coadyuvado políticamente en la regulación de las restricciones de acuerdo a la lectura de riesgos del mayor conglomerado urbano del país, con normativa que incluso ha reforzado las sanciones en caso de incumplimientos cívicos (Dec. PBA 1/2021). También se ha autorizado la compra directa de vacunas (ley 15284), siendo ya anticipado que se han avanzado en la compra directa al laboratorio chino-candiense Cansino[4].

b) Movilidad reducida: Una de las primeras consecuencias de las restricciones se vio dada por la imposición de un aislamiento social preventivo y obligatorio (ASPO) que acuarteló en sus domicilios a casi la totalidad de la población. Recién transcurridos varios meses la ASPO fue levemente relajada en una modalidad algo más permeable, el distanciamiento social preventivo y obligatorio (DISPO, Dec. 520/20 del 8/6/20) que es el régimen ambulatorio aún vigente en toda la nación, con sus matices, y siempre con el AMBA y las principales ciudades bonaerenses en su foco más restrictivo. Con el ASPO los transportes urbanos se redujeron a su mínima expresión (solo personal esencial podía circular) y los interprovinciales solo con justificación legal, para lo cual se habilitaron autorizaciones por aplicaciones electrónicas de interacción (app Cuid.ar). Industrias derivadas de la movilidad como el transporte aéreo o el turismo se apagaron casi completamente. La relajación paulatina de dichas restricciones nunca fue absoluta (v.g. jamás se prescindió del uso público obligatorio de cubrebocas y demás medidas de distanciamiento, Dec.PBA 255/20), y el tránsito interprovincial suele estar plagado de controles sanitarios (aún muchas provincias exigen test reciente negativo), lo cual sigue obstaculizando un esquema federal de interacción económica. Las fronteras terrestres están cerradas para el tránsito turístico y operan fuertes restricciones en cuanto al cupo de ingresos hasta de compatriotas que regresan desde el exterior (actualmente limitado a 600 reingresos por día). A nivel provincial, las últimas medidas tienden a reactivar económicamente el transporte, mediante la integración de un Fondo Covid de Compensación al Transporte Urbano (Dec. PBA 4/21). También se han ido prorrogando por resoluciones de los entes competentes provinciales los vencimientos de los exámenes de renovación de las verificaciones técnicas vehiculares y licencias de conducir, por caso.

c) Paralización económica: La universal consecuencia de la pandemia fue una recesión generalizada para todo el 2020, con particular énfasis en nuestra ya golpeada región de América Latina, donde la contracción económica del año pasado fue de -7,7%, según las proyecciones hechas por la Comisión Económica para América Latina y el Caribe, Cepal, constituyendo la mayor caída en 120 años, según el organismo. Las seis economías que más cayeron en 2020 fueron Venezuela (-30%), Perú (-12,9%), Panamá (-11%), Argentina (-10,5%), México (-9%) y Ecuador (-9%). Y como ha ocurrido en el resto del mundo, la crisis en la región ha provocado un aumento del desempleo, la pobreza y la desigualdad, y ha golpeado duramente a los trabajadores informales. La reactivación del 2021 dependerá de factores como la evolución de la pandemia, la disponibilidad de las vacunas, la capacidad de los países de mantener las políticas de apoyo y lo que pase con el resto de la economía mundial[5]. En lo inmediato, los distintos niveles estatales argentinos deberán involucrarse fuertemente en la facilitación de créditos y exenciones focalizadas, para fomentar la reactivación económica de actividades estratégicas para generar trabajo y producción.

d) Laboral: Para intentar evitar un alza inmediata del índice de desocupación que deje sin contención a un sector relevante de la población, el gobierno federal dispuso reforzar la preexistente imposición de una doble indemnización para despidos incausados (Dec 34/2019 y prórrogas), mediante la nueva y fulminante imposibilidad total de despidos y suspensiones de ese tipo (actual Dec 329/20 y prórrogas), lo cual no ha logrado disminuir el paulatino deterioro del mercado laboral por la disminución del empleo por cierre abrumador de comercios y empresas. Para paliar esas consecuencias, también a nivel nacional se dispuso el aporte de mitad de cargas salariales por parte del Fisco por varios meses del 2020 (A.T.P., Dec. 332/20) y el refuerzo del sistema de subsidios por desempleo, además que el sistema provincial se dispuso reforzar con la creación de un fondo especial “Preservar Trabajo” (Dec PBA 613/20), focalizado principalmente en actividades más golpeadas por la pandemia. Explotó fenomenalmente la política de subsidios a desocupados, monotributistas menores y empleo doméstico (aumento AUH permanente para familias con hijos, y subsidios temporarios como los bonos IFE y tarjeta alimentar que ha llegado casi a un tercio de la población total)[6]. También fue novedad en la pandemia la regulación progresiva del teletrabajo público y privado, fomentando prácticas, inversiones y compensaciones para avanzar en la transformación hacia esa modalidad. En este sentido también se destacó la categorización como servicio público de la telefonía celular y la prestación de internet, tratando de universalizar su acceso y limitar sus restricciones comerciales (regulación de tarifas, veda de cortes, etc.).

e) Fiscal: El tremendo impacto económico de la recesión casi absoluta producida por la pandemia (y las restricciones subsecuentes), ha modificado todos los análisis macroeconómicos previos, pues a la menor recaudación se sumaron los incentivos, exenciones y ayudas a ciudadanos y empresas que ya se han reseñado. Esto ha incrementado (e incrementará) diametralmente el déficit fiscal preexistente en el país y en la PBA, en épocas donde el crédito escasea y particularmente el país y la provincial renegocian sus vencimientos de deuda externa. En ese contexto tan complejo, tanto la Agencia de Recaudación de Buenos Aires (Resolución Normativa 16/21), como la mayoría de los entes de recaudación previsional, sindical y entidades intermedias, han ido disponiendo facilidades, prórrogas, quitas y esperas para el cumplimiento de obligaciones de aportes regulares por el período duro de la pandemia (virtualmente todo el 2020). Más allá de las moratorias tributarias y la imposición de nuevas contribuciones (como los nacionales impuesto solidario de grandes fortunas y el adicional de gastos en moneda extranjera), está claro que resulta ilusorio pensar en un equilibrio fiscal solo por recaudación con un contexto productivo aún recesivo y los egresos que importan la contención social de los sectores más vulnerables (ver luego las perspectivas de relaciones económicas internacionales, más abajo).

f) Actividad administrativa: El Dec. PBA 16/2020 dispuso la suspensión de los plazos administrativos, y el 203/20 la asistencia del personal administrativo no esencial a sus lugares de trabajo. defensa del consumidor. También han sido postergadas provincialmente las elecciones (PASO y generales) previstas para este 2021 (Dec PBA 347/21). La actividad administrativa esencial (salud y seguridad, principalmente) ha continuado en funcionamiento casi regular, pero la educación ha sido la más afectada por el cierre por meses completo de las clases presenciales a todo nivel, lo cual recién en este 2021 ha empezado a regularizarse con esquemas rotativos. Por lo demás, se ha virtualizado casi toda la actividad documental (denuncias, recursos, y hasta audiencias, como ocurre en materia de Defensa del Consumidor), en todos los organismos que han propendido a ello (lejos de ser la mayoría). La reglamentación de la ley PBA 15230 ha impulsado fuertemente una aceleración de la digitalización administrativa.

g) Funcionamiento judicial: A través de diversas reglamentaciones, tanto la SCBA como los órganos judiciales federales han transitado las diversos estadios de la pandemia, que fueron desde la parálisis inicial (apenas los primeros meses), para activar el funcionamiento digital (que se ha acelerado geométricamente, incluyendo las notificaciones o las audiencias remotas, incluso para mediación previa ley 15182) y luego la rotación presencial en juzgados (Resol. SC 583/20, Resol. SPL 16/21). Cabe recordar que con motivo de la pandemia existe una suspensión nacional de procedimientos de desalojos, y ejecución de cuotas de créditos hipotecarios (Dec 320/20), el congelamiento del valor de alquileres (Dec 766/20, prorrogado hasta el 31/3/21) a lo que a nivel provincial se han sumado la veda de cortes de por falta de pago de servicios (Dec. PBA 194/20). Todas esas intervenciones estatales en los contratos vigentes han naturalmente afectado o ralentizado los procesos de cumplimiento (los desalojos han duplicado por ejemplo su duración[7]), pero en términos casi absolutos ha existido una legitimación constante de la justicia a las restricciones sanitarias (se han rechazado amparos por suspensión de vuelos, clases, etc). Los fallos provinciales más relevantes derivados del contexto de la pandemia han sido motivados en las disposiciones de libertad domiciliaria de detenidos con factores de riesgo, y la denegatoria de un amparo colectivo de padres que requerían la presencialidad de las clases educativas (SCBA, I.77.032 “ISABELLA, DIEGO PAULO Y OTROS C/ PROVINCIA DE BUENOS AIRES S/INCONSTITUCIONALIDAD DEL DECRETO DE NECESIDAD Y URGENCIA NRO. 181/2021 DE LA PROVINCIA DE BUENOS AIRES Y LA RESOLUCIÓN MINISTERIAL NRO. 1208-MJGM-2021”). Sobre el filo de este artículo, un fallo de la Corte federal en materia de competencia local para la habilitación de expendios de medicamentos (impidiendo la instalación de cadenas de supermercados de remedios) ha impactado en el respaldo de la política restrictiva provincial en esa materia[8].

h) El rol municipal: Los 135 municipios bonaerenses presentan realidades absolutamente diversas, tanto como las fases de contención de riesgo pandémico que los suelen distinguir. Todos los del AMBA y también los más populosos del interior bonaerense han desplegado en su ámbito las políticas nacionales uniformes para el manejo de la pandemia (desde los controles de circulación hasta el plan de vacunación), y todo indica que serán las instituciones referentes para la reactivación de las economías regionales. Naturalmente existen diferencias siderales de funcionamiento post pandemia entre la relación de un macro municipio como La Matanza (3 millones de habitantes urbanos) al micro estado de General Lavalle (apenas 1.500 de contexto rural), pero en términos generales las comunas bonaerenses han sido la primer frontera de lucha contra la propagación del virus (con control y hasta bloqueo de accesos desde otros distritos, hasta diseño de buenas prácticas y actitudes solidarias en materia sanitaria para sortear la crisis). Revalorizar el rol de los estados municipales para la reconstrucción productiva conllevará necesariamente repensar su autonomía política y, principalmente, financiera; lo cual conllevaría paradójicamente a que la PBA finalmente se adapte al art. 123 de la Carta Magna Federal, y el viejo fallo CSJN “Rivademar” (1989).

i) Vacunación y reaperturas: Ante el avance del “Plan Estratégico de Vacunación” del Ministerio de Salud de la Nación –al cual adhirió la PBA mediante Dec 41/21- se ha implementado un esquema sanitario dinámico, siendo que al momento de este reporte un tercio de la población bonaerense ya estaba vacunada al menos con una primera dosis, y las clases presenciales han vuelto progresivamente). Pero la irrupción de nuevas olas y nuevas cepas del virus que puedan atenuar las inmunidades de la vacunación, el esquema de reaperturas comerciales y económicas progresivas parece siempre incierto y precario. Ante ello parece fundamental el diseño de un programa de contingencias previsibles científicamente avalado y, fundamentalmente, plasmado en un formato de ley formal a nivel tanto nacional como provincial.

Nuestro sistema constitucional organiza la vida social y económica en períodos de normalidad pero también ante circunstancias extraordinarias (por el principio de estabilidad constitucional), y como tal ofrece herramientas para armonizar necesidades y recursos en una forma republicana y equilibrada. Así como no sería republicano seguir ordenando las restricciones a derechos (circulación, reunión, trabajo, ocio, familia) solo por DNUs, tampoco es respetuoso de nuestro federalismo (inscripto con sangre en nuestro ADN constitucional) el hecho de imponer conductas específicas a gobernadores (e intendentes) y no abrirles un margen de acción y responsabilidad (no hay una sin la otra) para que gestionen localmente esta crisis de imposible abarcamiento con una receta única y centralista, como hemos referido en un reciente artículo de opinión[9].

- CONCLUSIONES: La paralización casi completa de la vida económica originada como reacción estatal defensiva de reacción ante una agresión sanitaria tan sorpresiva como lo es esta pandemia viral, ha sucedido un previsible colapso productivo que mereció profusa normativa para contener los sectores más vulnerables (atención sanitaria y de seguridad inicial, subsidios y exenciones económicas), seguida de una adaptación acelerada a la nueva realidad (reaperturas progresivas, virtualización de clases escolares y también de procedimientos, capacitación sanitaria de convivencia), y la esperanza producida por la obtención de vacunas y su inoculación popular paulatina.

Pero la versatilidad de este virus amenaza con posibles reincidencias, y también la crisis económica y social argentina, y en particular en lo bonaerense, obligan a replantear de plano toda la normativa existente para una normalidad que definitivamente ha mutado:

1. Consensos re-fundacionales: conforme a lo prevén los artículos 1, 28 y 75.32 de nuestra Carta federal, le corresponderá al Congreso nacional sancionar una verdadera ley marco para todo lo que tiene que ver con esta pandemia y sus efectos: fortalecer la razonabilidad y la legitimidad de las decisiones sobre este inesperado pero ya no tan imprevisible fenómeno sanitario y, sobre todo, el periplo para transitar racional y consensuadamente el ríspido camino por venir. A nivel bonaerense, también es nuestra Carta Magna la que nos obliga a prestar especial atención en los más vulnerables (niños, ancianos, personas con discapacidades, arts. 36 y ccs CPBA), generando sistema de contención para superar la crisis económica y social que enfrentamos y enfrentaremos (soporte alimentario y sanitario).

2. Estado comprometido con contención social y con readaptación productiva: Para el escenario empresario post pandemia no se pueden repetir exigencias ni obligaciones en forma automática e irracional. El Estado (nacional, provincial y municipal) debiera intervenir fiscalmente en forma dinámica para transformar la realidad económica regional a la nueva normalidad (donde viejas actividades productivas deberán refuncionalizarse a nuevas necesidades). Se deberá incentivar la capacitación y el desarrollo en nuevas modalidades (lo virtual ha llegado para instalarse). Así también modificar la ley de quiebras (brindando soluciones intermedias ante el volumen post pandémico de situaciones críticas que pueden evitar tal liquidación, que dejaría un tendal de desempleo y fracasos).

3. Contexto internacional: el gen universal de esta crisis sanitaria hace propicia la definición continental y universal de una moratoria adecuada para los países más endeudados, donde nuestro país (y también nuestra provincia) lideren el reclamo por viejas obligaciones de origen cuanto menos abusivo. Al viejo paradigma de “crisis: oportunidad”, corresponderá la ocasión para emprolijar nuestro relacionamiento siempre tenso con la macroeconomía. Los organismos internacionales de diálogo político debieran ser el foro por fin de máxima utilidad para categorizar el ruinoso estado de la mayoría de las economías y el desequilibrio social insostenible para este siglo XXI de la mayoría de las naciones, generando conciencia en los pocos pero fortísimos países que regulan el comercio internacional. El ruido de esta fenomenal pandemia debe ser el resorte para cambios de relacionamiento internacional, generando un esquema más solidario y, en definitiva, más humano.

4. Financiación para reactivar: por ello es altamente probable que todo el mundo organice bases de reconstrucción de la actividad económica, con énfasis en el tercer mundo, para evitar migraciones masivas por improductividad. En esquemas federales como el nuestro, también deben estudiarse los fenómenos migratorios internos acuciados por la crisis sanitaria: a los ya tradicionales de asentamientos en suburbios metropolitanos, se suma ahora la dispersión de población urbana trabajadora en localidades rurales en virtud de las nuevas modalidades de labor remota. También a nivel local se deberá planificar mecanismos de financiamiento para implementar planes de obra pública que activen el consumo, y brinden nuevas fuentes de trabajo genuino.

En definitiva, el tránsito por esta crisis sanitaria fenomenal ha sido acompañado por reacciones normativas y jurídicas diversas y razonables de los distintos niveles del aparato nacional, provincial y municipal, evidenciando que el Estado sigue siendo la herramienta política más apta (nunca perfecta) para organizar la supervivencia de una sociedad. Pero también este breve repaso de nuestra difícil actualidad institucional evidencia la necesidad de consolidar mecanismos de consenso republicano y financiamiento solidario para afrontar una reactivación paulatina de la vida social que nuestra Constitución aspira, pero que precisará esfuerzos y prepararse a superar no pocos obstáculos.

[1] El colapso económico global y el diagnóstico de reacciones adecuadas frente a la incertidumbre están bien graficados por Jason FURMAN, Harvard Kennedy School, en “Evitando la tormenta perfecta”, https://www.youtube.com/watch?v=Kwsdn4Y7p_A

[2] El mundo entero en recesión tras la pandemia del coronavirus 19 (gráfico FMI a enero 2021)

[3]Portela Julian, artículo de análisis constitucional en Diario El Día de La Plata, 25/4/2020: https://www.eldia.com/nota/2020-4-25-2-55-20-memento-mori-y-lo-que-los-politicos-deben-aprender-de-la-antigua-roma-opinion

[4] https://eleconomista.com.ar/2021-06-axel-kicillof-vacunas-de-cansino/

[5] Optimo reporte de enero de 2021 sobre impacto estatal de la crisis en “Primeras lecciones y desafíos de la pandemia…” de la CEPAL:  https://repositorio.cepal.org/bitstream/handle/11362/46802/1/S2100201_es.pdf y reporte en https://www.bbc.com/mundo/noticias-55802814

[6] Un excelente análisis comparativo de las políticas de contención laboral ante la pandemia lo realizó la Facultad de Cs Sociales de la UBA, en http://www.sociales.uba.ar/wp-content/blogs.dir/219/files/2020/06/resumen.pdf

[7] https://www.lanacion.com.ar/propiedades/casas-y-departamentos/denuncian-que-los-juicios-tardan-hasta-tres-anos-en-resolverse-nid07072021/

[8] CSJ 118/2017/RH1, “Farmacity S.A. c/ Fisco de la Provincia de Buenos Aires y otro s/ pretensión anulatoria – recurso extraordinario de inaplicabilidad de ley”, 30/6/2021

[9] Portela Julian en portal informativo “Infocielo” del 12/5/2021: “Pandemia: Llegó la hora del Congreso” https://infocielo.com/coronavirus/pandemia-coronavirus-llego-la-hora-del-congreso-n711643